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揭开“双规”的朦胧面纱

2018年5月16日  桐乡行政诉讼律师   http://www.qyflzyhzf.com/
  您知道"双规"这种特殊的组织措施和调查手段的来由吗?"双规"为什么有那么大的威力?党和政府对"双规"有哪些规范?具有中国特色的"双规"的合理性和局限性是什么?这一手段,是长久实施,还是过渡性的?它究竟会保留多长时间?一直主张"制度反腐"的著名学者李永忠为您——揭开"双规"的朦胧面纱

  “双规”是怎么诞生的

  记者:在中国反腐大业中,恐怕没有什么手段比"双规"更令腐败分子惶惶不可终日了。当然,准确提法是"两规",在监察部门叫"两指"。很多普通人都好奇,这种反腐败的特殊手段是如何在中国应运而生的呢?

  李永忠(下称"李"):上个世纪80年代末90年代初,国内腐败现象呈易发、多发态势。纪检监察机关临危受命,承担着查处严重腐败案件的重任。虽重任在肩,手段却只有一张嘴、一支笔。在此尴尬情况下,一些能够突破的大案要案活生生地煮成夹生饭;一些本该绳之以法的腐败分子,眼睁睁地逃脱惩处。在反腐斗争形势严重的特殊时期,一种纪检监察机关查办案件所亟须的特殊组织措施和调查手段--"两规"、"两指"应运而生。"两规"最早见于1990年12月9日国务院颁发的《中华人民共和国行政监察条例》(1997年5月9日废止),条例中明确规定:监察机关在案件调查中有权"责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题做出解释和说明"。1997年5月9日第八届全国人大常委会第25次会议通过的《中华人民共和国行政监察法》规定:监察机关有权"责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题做出解释和说明"。《监察法》中,"两指"代替了原行政监察条例中的"两规",成为突破要案的一种行之有效的重要手段。

  “双规”的威力来自何处

  记者:据我们所知,很多腐败分子都是在"两规"期间交代出犯罪事实的,您前边提到"两规"是"特殊组织措施和调查手段",其中"特殊"是何含义?

  李:"两规"、"两指"措施的威力来自三个方面。一是来自一些基本证据的掌握。被调查对象都明白,凡是被采取"两规"、"两指"措施的,纪检监察机关都掌握了相当部分证据。二是来自被调查对象权力的暂停行使。权力在腐败分子手中,不仅是谋利的工具,而且是掩盖违法犯罪的保护伞。在"两规"、"两指"时段,一些知情者、受害者,不再受被调查对象权力的威慑,而大胆向组织揭发控告;一些涉案人员也失去了"保护伞"的庇护。"两规"、"两指"措施能有效地使被调查对象的屁股离开马桶,从而产生人所尽知的、臭味迅即出来的"马桶效应"。三是来自信息的不对称。"两规"、"两指"期间,被调查对象惟一受到限制的是与外界联系。这也是外界感到 "神秘"与"特殊"之处。被调查对象不了解在此期间自己的违纪违法问题,哪些已东窗事发,哪些已反戈一击,哪些已后院起火,哪些已铁板钉钉?信息的不对称会使其处于一种必然的劣势地位,具有丰富办案经验的人员就会利用这种优势,从证据上、政治上、心理上精心设计,从中查找其弱点和破绽,予以突破。

  “双规”的生活很可怕?

  记者:听说您在地方纪委当过6年案件检查室主任,也曾对调查对象实施过"双规",不少人想像"双规"的生活非常可怕,是这样吗?

  李:应当说,"双规"下的生活和"非典"隔离有类似之处。被调查对象与调查组人员同吃同住,惟一不同的是"双规"人员与外界的联系受到一定程度的限制。由于对查办案件中的"两规"、"两指"措施的宣传远不及对"非典"隔离措施的宣传,因此一些人对此产生不理解乃至误解。

  其实,"两规"、"两指"既是一种调查措施,也是一种保护措施,避免被调查对象再犯错误,或受到不必要的干扰和影响。如海关总署原副署长王乐毅被"两规"后,情绪紧张,夜间心律最低每分钟31次,由于他曾患有心衰、房颤和高血压等病,调查组及时安排他住院治疗,医院为其安装了最好的心脏起搏器。经过两个月的治疗,王乐毅身体恢复正常。春节前,组织安排他与远在家乡的老父母通了电话;过生日,给他买了蛋糕;生活上,根据其饮食习惯安排饭菜。在耐心细致的思想工作和铁的事实面前,王乐毅交代了收受赖昌星以及海关系统有关人员所送的巨额钱款等问题。

   “两规”的限制

  记者:纪检监察机关对采取"两规"、"两指"措施有无明确具体的行为规范,有哪些限制性条件?

  李:1998年6月到2001年9月以来,中央纪委、监察部相继出台了四个规范性文件,对"两规"、"两指"措施做了进一步规范和完善。

  采取"两规"是非常严肃慎重的事情。纪检监察机关不会也不能够随意对调查对象采取"两规"措施,只能对已掌握一些违纪事实及证据,具备给予纪律处分的涉嫌违纪党员或行政监察对象使用;二是限制适用阶段,只能在案件调查阶段使用;三是限制使用主体,只有一定级别的纪检监察机关才能批准或使用;四是限制使用时限,从没有统一规定到从严掌握,并在申请使用时报批具体时限;五是限制使用地点,从无硬性要求到有具体规定。

   “双规”法律的关系

  记者:作为一种非常规手段,"两规"、"两指"与现实的法律、法规的运行难免会发生冲突。比如广州市一国企总经理"双规"期间被选为人大代表,某官员上午在人代会上作报告,下午被"双规"。怎样处理"双规"措施与法律之间的关系?

  李:由政策而法规,由法规而法律,是解决"两规"与现行的法律冲突的正确途径。这方面香港的成功做法可资借鉴。

  1971年港英政府颁布了全新的《防止贿赂法案》,该法案扩大了犯罪概念的范畴和惩治范围,加重了刑罚。1974年2月,香港廉政公署成立。到1977年10月,廉署在反贪污行动中逮捕了260名警官,引起警务人员强烈不满,数千警务人员游行示威,廉署总部遭到袭击。在此压力下,总督颁布了部分特赦令,要求廉署对1977年10月1日前的贪污行为停止追究。这种让步反而助长了部分警察的嚣张气焰,甚至提出解散廉署。总督不得不召开立法局紧急会议,通过了《警务条例》修正案,规定任何警官如果拒绝执行命令,即被开除,并不许上诉。当年的港英总督用法制手段平息"警廉冲突"的做法,应该为今天我们规范"两规"、"两指"所参照。香港廉署依法对公务员的生活及消费水平调查,高于官职收入水平而不能做出合法解释的,即可立案调查。而我们目前在这方面立法还比较欠缺。
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  "两规"期间被选为人大代表的情况,一方面说明"两规"不限制其政治权利的享有;另一方面,也说明办案单位与组织部门联系的渠道不够顺畅,舆论监督不到位,才使他的问题不为群众所知,因而当选人大代表。至于某官员上午在人代会上作报告,下午被"两规",则说明"两规"的使用有严格的审批程序,在批准前某官员的行动没有丝毫受限。从某种意义上讲,"两规"、"两指"是对现行法律法规和司法体制拾遗补缺的过渡办法,需要逐步法制化。

  12年来,如果不是坚决而大胆地行使"两规"、"两指"措施,一些严重腐败案件很难突破,人民群众对反腐败的信心也很难增强。"两规"、"两指"措施,维护的是最广大人民的根本利益,其产生的负作用,现阶段明显低于正作用。两利相权取其重;两害相权取其轻。因此,评价"两规"、"两指"措施,当以利一而害百,君子不趋其利;害一而利百,君子不辞共害为借鉴。切忌以偏概全,感情用事;切忌臆想当然,超越阶段。

  “双规”局限性

  记者:作为一种权宜之计,"两规"、"两指"是否也有一定的局限性?如果有,这种局限性表现在哪里?

  李:"两规"、"两指"措施的局限性主要体现在两个方面,一是这种手段与纪检监察机关,特别是与党章赋予纪委的职责、任务以及纪委作为党内监督的政治地位不相符;二是这种手段的缺乏强制力与被调查对象已严重违法乱纪所应当承担的法律后果不相符。世间任一事物,外延的扩大,必然是内涵的缩小,这些年来,为应对反腐败斗争之急,纪检监察机关在增加"两规"、"两指"调查手段的同时,办案职能凸现了,监督职能却明显缩小了。 宋朝名臣王安石曾以"令人无可非商鞅,商鞅能令政必行"的诗句,赞誉了商鞅变法。从商鞅变法到王安石变法,当时和后来的非议一直没断过,而改革往往是在争议和非议中前行。套用王安石的诗说:令人无可非"两规","两指"能使腐者败。随着依法治国的推进,纪检监察机关也将从以办案为主逐步转到以监督为主,从而切实担负起《党章》赋予的监督职责。

  记者:您预计,这种权宜之计大概会保留到什么时候呢?

  李:说到这里,我想起了前一段播出的电视剧《绝对控制》。刑警薛冰在常规手段难以对付唐子杰那样的腐败分子的情况下,不得不舍生取义,采取非常规手段去侦破此案。如果要使更多反腐斗士避免薛冰式的自我牺牲,纪检监察体制的改革和"两规""两指"措施的改进,就必须加快步伐。

  我以为,从现在到2010年形成中国特色社会主义法律体系前,随着体制改革和措施改进的稳步推进,纪检监察机关行使"两规"、"两指"措施不仅会越来越规范,越来越严格,适用范围对象也会越来越小,适用频率会越来越低。同时,我也认为,在纪检监察体制的改革尚未取得实质性进展前,在司法机关侦破领导干部腐败案件尚未获得更为独立的权力前,"两规"、"两指"措施可能会延用相当一段时间。